公海保护区如何参与全球海洋治理

近年来，各国将海洋保护区作为构建国际海洋治理格局的重要工具，掀起了建设浪潮，并逐渐向国家管辖外海域拓展，请看——

当前，在经济全球化大背景下，国家之间的关系已经超越了传统意义上的领土扩张和势力范围争夺，转向合作构建伙伴关系，谋求共同安全、发展和繁荣。海洋发展空间已经成为国际竞争的重要领域，对塑造海洋地缘政治格局尤为重要。

公海占全球表面积的64%，是实现人类可持续发展的重要空间。近年来，各国围绕公海保护区建设在政治、外交和法律等领域展开全面角逐，形成了国家管辖海域外生物多样性（以下简称BBNJ）国际协定谈判、2020后全球生物多样性框架海洋目标和南极公海保护区等相互关联的态势。一旦出现颠覆性改变，可能会呈现出“多米诺骨牌”效应，公海保护区将短时间内在全球快速布局。

偏远岛屿的巨大作用

长期以来，随着全球人口增多、海洋科技水平提高、自然资源消耗速度的加快，海洋在国家发展和安全利益以及在国际政治和科技竞争中的战略地位日益突出。1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）建立的专属经济区制度和大陆架制度，“变革性”地改变了世界海洋的政治边界。专属经济区和大陆架将12海里的领海向外延伸至200海里，大陆架甚至可拓展至200海里以外更远的区域。

《公约》规定，特定岛屿和陆地享有同等权利。据此，美、英、法等国占据的偏远岛屿以及托管的非自治领土可合法管控的海域得到大幅扩张。美国、英国、法国、日本、澳大利亚、新西兰和印度7个国家拥有的专属经济区总面积达到4500万平方公里，其中约70%（3200万平方公里）是依托散布在远离大陆、地处偏远海域的岛屿和海外领地获得的，美、英、法等国海外专属经济区的面积远远超过其本土的专属经济区。这些海外岛屿地处边缘地带，扼守途经三大洋的海上交通要道，具有非常重要的战略意义。

各国掀起海洋保护区建设浪潮

《公约》为规范人类海洋活动设定了法律框架，最大限度地平衡了沿海国和内陆国、地理条件优越国和不利国的海洋利益分配，赋予了各国在专属经济区和大陆架享有不同的权利。

按照相关规定，沿海国在专属经济区和大陆架对自然资源拥有主权权利以及保护海洋环境、建造人工设施和开展科学研究的管辖权，而其他国家则保留了船舶航行、渔业捕捞、海洋科学研究、铺设海底电缆和管道等权利。欧美国家为加强对边缘岛屿及其管辖海域的控制，依据《公约》规定的沿海国在专属经济区和大陆架内拥有开展海洋环境保护的管辖权，引领并掀起了海洋保护区的建设浪潮。

数据显示，1970年全球仅有27个国家建立了118个海洋保护区，2000年全球海洋保护区面积约为200万平方公里。截至2020年11月底，全球已建立了17000多个海洋保护区，面积超过2700万平方公里，占全球海洋面积的7.9%。其中，美国在夏威夷、关岛等太平洋岛屿建立了面积约300万平方公里的保护区。欧盟实施了生物多样性和生态系统服务计划，联合非洲国家、加勒比地区国家和太平洋岛国，以海洋保护区建设为契机，强化其对加勒比海、南太平洋、中南印度洋、南大西洋、亚马逊（法属圭亚那区域）、马卡罗尼西亚、极地和亚极地等重点海域的控制。

海洋保护区生态价值凸显

国际社会普遍认为，海洋保护区是养护生物多样性、实现可持续发展的重要工具。2002年举办的联合国约翰内斯堡可持续发展峰会提出，“到2012年建立具有代表性的海洋保护区网络”。2010年举办的《生物多样性公约》第10次缔约方大会通过了“爱知生物多样性”目标，提出了到2020年保护全球10%海洋的要求。欧盟以及英国、加拿大、澳大利亚、新西兰和帕劳等小岛屿国家呼吁在2021年举办的《生物多样性公约》第15次缔约方大会上，设立“到2030年保护全球30%的海洋，其中10%的区域禁止一切海洋活动”的目标。

当前，欧美国家及小岛屿国家共建立了近40个面积超过10万平方公里的大型海洋保护区，约占全球海洋面积的5.5%、海洋保护区面积的72%。这些大型海洋保护区大多分布在远离大陆、人类经济社会活动密度较低的偏远岛屿周边海域，普遍采取禁止捕捞、采矿和铺设海底电缆等管理措施，严格管控船舶航行和海洋科研活动。欧美国家以建设海洋保护区为由，加强并拓展其在管辖海域的权利。

2020年5月，欧盟委员会发布《欧盟2030年生物多样性战略——让自然重回我们的生活》报告，把设定“3030目标”（30年保护30%的海洋）、BBNJ国际协定、建设南极威德尔海和东南极公海保护区提案作为重要议题。同年12月，欧盟委员会发布了《全球变局下的欧美新议程》，谋划与美国在跨大西洋和全球范围内，构建由其共同引领的国际海洋治理新秩序，并把“3030目标”和南极公海保护区建设作为优先事项。

欧美国家处于优势地位

2004年，联合国大会通过相关决议，决定在《公约》框架下就公海保护区议题在内的BBNJ问题制定具有法律约束力的国际协定，当前该协定案文条款正在进行政府间磋商。

其中，部分地理有利国提出，在毗邻专属经济区和大陆架以外的区域建立公海保护区时，他们拥有选划公海保护区的优先权、保护区提案协商和决策的否决权，并由其实施管理。

欧美国家以及小岛屿国家提出，公海保护区是长期存在的，一旦建立则永久存在。但因发达国家不愿承担保护区管理和监测等方面的资金和资源投入，建而不管问题导致选划和管理工作脱节，使保护区难以撤销或进行动态调整。当前，欧美发达国家在海洋保护区建设方面处于优势地位，若按其利益快速全球布局，将进一步巩固并固化其主导的国际海洋治理格局。

其实，欧美国家从未放缓对海洋的控制，把海洋保护区建设作为新时期巩固其主导构建世界海洋秩序的重要工具。欧美国家在海洋保护区建设和管理方面经验丰富，在公海保护区建设的国际竞争中处于领先地位。从本世纪初以来，欧盟以及美国、日本等国在全球重点海域组织实施了国际海洋生物普查十年计划、“地平线2020”和欧洲地平线等调查计划，获得了大量海洋物种的分布范围和洄游通道等调查资料。

此外，欧盟和非洲集团还提出，要在BBNJ国际协定框架下新建管理组织，这将对现有国际海洋治理框架和治理体系产生极大冲击。BBNJ国际协定一旦通过，欧美国家即可凭借占据海外小岛屿的地理区位、丰富的数据资料、较强的海洋监测能力等优势，率先从符合其利益的角度选划公海保护区，以达到其对公海和国际海底区域的实际管理效果，将“自由开放的公海、勘探开发资源的国际海底区域”转变为“约束海洋活动的保护区”，使公海和国际海底区域成为欧美国家主导圈定的“缓冲区”或“软屏障”，从而进一步固化由其主导的世界海洋秩序。

（作者为自然资源部海洋发展战略研究所副研究员）