广西海洋环境执法存在的问题及对策

海洋环境执法在海洋环境保护中发挥着重要作用，但目前海洋环境执法现状令人堪忧，呈现出许多难以克服的难题，海洋环境执法缺乏健全法律法规，致使环境执法中存在许多客观性的执法难问题、海洋工程建设项目监管存在漏洞、海洋环境保护意识不强等等，对此，笔者在分析探讨广西海洋环境执法存在问题的基础上，提出解决问题的对策，以供同行参考。

广西海洋环境的现状

根据《广西壮族自治区2013年海洋环境质量公报》，2013年夏季，海水中无机氮、活性磷酸盐、化学需氧量和石油类等多项监测要素的综合评价结果显示，广西近岸海域海水环境状况总体较好，符合第一类海水水质标准的海域面积约占52.9%，但沿岸海水污染依然严重，主要污染要素为无机氮、活性磷酸盐和石油类。主要情况如下：一是沿岸港湾、河水水质污染呈上升趋势，劣于第四类水质区域面积有较大增加，2013年，广西经由大风江、南流江、钦江、防城江和茅岭江等5条主要河流入海的污染物总量为607846吨，与2012年相比，经由这5条主要河流的入海污染物总量增加了306122.06吨，江河排海污染物总量与2012年相比有大幅增加；二是陆源入海排污口达标率依然较低，2013年，根据对钦州、防城港、北海等20个陆源入海排污口的排污状况的监测结果显示，2013年3月、5月、8月和10月入海排污口达标排放的比率为17%、28%、39%和11%，全年入海排污口的达标排放次数占监测总次数的24%，与2012年基本持平；三是钦州湾围填海工程附近海域海水水质污染严重，根据2013年的监测结果表明，钦州湾围填海工程附近绝大部分海域海水水质劣于第四类海水水质标准，主要超标因子为无机氮，与2012年同期相比，海水质量有所下降。

二、广西海洋环境执法存在的问题

从公报中反映的情况来看，造成海洋环境污染的原因主要是江河污染物入海量增大、入海排污口超标排放、填海工程造成附近海域海水水质劣于第四类海水水质标准。究其原因，执法环节存在的问题就凸显出来，广西海洋环境行政执法存在的问题主要有以下几个方面：

1.海洋环境管理体制设置不合理。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第五条规定，国务院环境保护行政主管部门，即国家环境保护总局作为全国环境保护工作统一监督管理部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；国家海洋行政主管部门，即国家海洋局负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的协调、检测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和向海洋倾倒废弃物对海洋环境污染损害的环境保护工作。从这两个部门的分工可以看出，两部门互不同属，海洋环境管理缺乏强有力的协调机制和机构。目前，海洋环境污染违法行为突出表现在入海排污方面，由于受我国海洋环境管理体制的制约，两部门的执法力量虽有分工，但有些是交叉的、有些是不明确的，比如陆源污染与海洋污染、海岸工程与海洋工程、航道港池等的执法责任划分存在空白区，致使一些执法领域无人执法，出现执法真空，如海洋执法部门对于海岸工程污水排海和在建海岸工程围填海造成海洋环境污染往往束手无策，再加上《海洋环境保护法》缺乏相应配套的实施细则，在实际的案件查处过程中，可操作性不强，导致未能及时开展入海排污案件查处，造成海洋环境污染。而且《环保法》还规定：环保、海洋、渔政、公安、土地、矿产、林业、农业、水利等部门可依照法律的规定，对资源、污染防治实施监督管理，但在现实中，环境保护法律、法规对环境保护行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有做出具体规定。正是在这种执法体制下，由于多头执法，造成执法主体林立，执法权力和执法责任分散，不利于统一执法并给环保行政执法造成混乱。特别是有关部门不认真履行职责，给违法者开绿灯，而作为同级的环保部门，却无法给予必要制约。而且当出现违法问题时，容易出现部门之间相互推诿责任的现象，严重影响了环境执法的实效。

2.海洋行政执法队伍缺少海洋环境监测技术保障支撑。由于海洋环境污染源主要是江河入海口污染、陆源污染、海洋工程项目开发建设污染、海水养殖污染等，海洋环境监测水平的高低直接决定海洋环境的保护水平和执法水平，在海洋环境执法中，判断海洋环境是否受到污染，排污单位是否违法，必须要以海洋环境监测数据为依据，但目前广西海洋行政执法队伍中缺少专业的海洋环境监测人员，而普通的执法人员又缺乏海洋环境监测的知识和经验，对监测手段和取证方式也不了解，而且没有海洋环境监测与取样设备，再加上沿海各级海监机构与海洋环境监测机构缺乏沟通与联系，海洋环境监测数据未能及时与海监机构共享，导致对区域用海、在建海洋工程建设项目围填海、用海企业排污口和海洋倾废区缺乏监管，以上这些因素都制约了海洋环境保护执法监察工作的有效开展，由于海监机构缺少坚实的技术保障支撑，在查处污染损害海洋环境案件的过程中，往往导致对污染损害海洋环境的评估不够客观和及时，影响了案件查处工作的正常开展。

3.海洋倾废船舶监管困难。随着广西北部湾经济区的大开发，港口、码头等用海工程项目纷纷开建和扩容，用海工程项目产生大量的疏浚物和淤泥需要倾倒，给海洋环境带来了巨大的压力，在倾废船舶的监管方面主要有以下困难：由于利益的驱使，倾废船舶经常不按照规定倾废，经常在执法机构监管不到位的海域或趁着夜色将废弃物倾倒入海；根据国家海洋局的相关规定，倾废船只必须安装倾废记录仪，而大多数倾废船只未按规定安装倾废记录仪；在查处倾废船舶方面，涉及到海洋、海事、边防等3个单位，由于3个单位互不从属，又未形成日常工作沟通协调机制，不在本职责范围内的违法行为不敢随便插手，以免造成执法越位的情况发生。

4.环境保护意识不强。对海洋环境保护的相关法律法规宣传力度不够，部分企业和当地群众的海洋环保意识不够强，只顾眼前利益，缺乏防治污染的自觉性，对于超标排污的问题，普遍存在“大家都在排、不排白不排”的思维。在海洋环境污染物中，陆源入海污染物占90%，为了发展当地经济，许多生产企业未能采取有效治理污染的措施，比如化工、制浆造纸、炼油，为减少成本，这些生产企业直接或间接通过管道、设施向江河、海中排污，直接对海洋环境造成污染；另外还有养殖污染，当地养殖户在经济利益的驱动下，在海面盲目建造网箱、架设蚝排造成养殖密度过大，超过海洋生态系统的承受能力，造成海水养殖生态系统物流和能流循环受阻或絮乱，引发病害，对海洋环境造成污染。

三、破解广西海洋环境执法存在问题的建议

1.完善管理体制，建立协作管理工作机制。一是对于海岸工程入海排污和在建海岸工程围填海造成的海洋环境污染，海洋行政主管部门要与环保行政主管部门加强沟通与合作，建立联系、通报和联合执法检查工作机制，对重点排污口、入海河口和在建海岸工程等开展执法检查，打击和依法查处海洋环境违法行为；二是对于海洋工程建设项目，要在广西各级海洋管理部门内建立发现—沟通—协作机制，在海监机构监测力量不足的情况下，可以委托海洋环境监测机构在区域建设用海、在建重点工程项目围填海、石油平台、倾废区、排污口等附近海域开展跟踪监测，如发现有污染情况，海洋环境监测机构应立即通报海洋环境管理部门和海监机构，海监机构根据监测情况联合海洋环境管理部门与海洋环境监测机构对海洋工程建设项目周边海域和用海企业排污口等开展联合执法检查；三是地方政府要建立健全与《海洋环境保护法》相配套的、可操作性强的海洋环境防治污染条例，明确各部门分工以及监管区域，从制度源头上抓起，建立有预防污染、监督检查、严厉查处污染海洋行为的实施细则，从制度上根本解决海洋环境管理体制的制约，避免各部门对交叉管理区域出现扯皮推诿情况的发生，使各部门的执法有法可依、有法必依。

2.加强海洋环境监测技术装备能力建设，健全监测技术队伍。加强海洋环境监测技术装备和污染源监测技术装备能力建设，可以提升海监机构掌握围填海工程、排污口、倾废区和养殖区附近海域质量状况的能力，以及提升掌握污染源、污染物排污情况和“三同时”验收监测的能力，比如在各级海监机构中配备便携式多参数水质分析仪器、海水取样等海水水质监测设备，执法人员通过仪器中水体温度、盐度、溶解氧、氨氮等检测要素综合评价养殖区、排污口等水质是否受到污染，像水质分析仪器这样的监测设备能及时客观的判断海水水质是否受到污染，对违法证据的取证起到关键作用；另外，监测人才是保障海洋环境执法工作顺利开展的关键所在，一方面在多渠道引进专业监测人才的同时，要积极发展自身培养机制，制定监测队伍发展计划，定期组织现有的执法人员学习监测技术方法，结合绩效业务考核制度，对执法人员监测业务掌握水平进行考核，将考核结果同年度绩效考核联系起来，从而逐步建立具有专业水平的监测队伍，以适应海洋环境保护执法新形势下发展的需求。

3.加强对海洋倾废船的监管。首先是海洋行政主管部门要严格履行海洋倾倒废弃物的审批手续，在广西管辖区域内进行海洋倾废的船只必须安装船舶倾废记录仪，未配备该仪器的倾倒船，海洋行政主管部门应停止为其办理倾倒许可证，禁止其倾废作业；其次是对海洋倾废收费，以达到促进企业改进生产技术、减少污染物海上排放的目的，而且收取的费用依据有关规定用于近海环境污染的防治，从减少污染源和对污染源的治理两个方面，保护附近海洋环境不受各种污染物的影响；再次是除海监机构要对各个用海工程项目附近海域倾废船舶加强监管外，还要与海事、渔政、边防等执法单位加强沟通与联系，创建海上联合执法工作机制，通力合作提升工作效率，以有效打击违法倾废船舶。

4.加强海洋环境保护宣传教育。通过开展海洋环境保护的宣传教育，提高社会公众特别是当地政府领导和企业领导的海洋环境法制观念和保护意识，是解决目前海洋环境行政执法存在问题的有效途径，通过宣传教育，可以唤起社会公众对海洋环境保护的意识，提高社会公众遵守海洋法律法规的自觉性；通过加强地方政府领导特别是一把手的海洋环境保护宣传教育，可以杜绝对海洋环境影响危害大、未能采取有效治理污染措施的工业生产项目建设；通过加强企业领导和职工的宣传教育，可以使他们在考虑经济效益的同时也考虑海洋环境效益。通过加强海洋环境保护宣传教育，为海洋环境执法创造一个良好的社会环境。

                                                                                                  （作者单位：广西山口红树林生态自然保护区管理处）