公海海洋保护区—海洋保护区发展的新方向

公海保护区是目前国际社会关注的重点问题。公海保护区的建立不仅将会对现行的公海制度造成影响，还会影响现行的国际海底制度。国际海底区域的上覆水域即为公海，因此，公海保护区的建立不可避免的会规制在国际海底开展的活动，而严格的环境评价和保护标准甚至可能会限制很多海洋科技不发达的国家——特别是发展中国家在国际海底开展活动的权利。为此，对公海保护区的相关法律制度、设计程序、保护标准等展开进一步的深入研究就显得尤为必要。

　　在公海上设立数量更多、规模更大的海洋保护区是未来海洋保护区发展的方向。目前，公海保护区主要由区域性组织设立，具有代表性的便是南极海洋生物资源保护委员会在南极、奥斯陆—巴黎公约委员会在北大西洋的公海上设立的海洋保护区，地中海沿岸国家设立的海洋保护区则包括了部分公海水域。

两大原因助推在公海设立保护区

　　基于不同的地理环境、不同的保护目标，每个海洋保护区设立的理由各有差异。各个海洋保护区自身的独特性并不掩盖其在保护海洋环境、生物资源上的共性。

　　一般来说，国际社会在公海上设立海洋保护区主要基于以下两方面的考虑：一是海洋环境退化、海洋生物多样性减少的现实。二是传统保护方法的不足。

　　为保护海洋环境和海洋生态，传统上使用的是特殊物种保护的方法。例如，为保护鲸，国际社会于1946年缔结了《国际管制捕鲸公约》，并建立了保护鲸国际委员会。为保护金枪鱼，国际社会于1966年缔结了《养护大西洋金枪鱼国际公约》。1995年缔结的《渔业协定》也意在保护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群。

　　但随着研究的深入，科学家发现，对单一物种的特殊保护并不能达到有效保护海洋生物多样性的目的。各类海洋生物处在一个整体的生态系统中，构成一条完整的食物链，其他物种数量的减少同样会对受保护的特殊物种造成影响。

　　国际社会越来越认识到，有必要采用更加符合生态系统整体原则的保护方法对海洋环境提供有效保护。海洋保护区与传统保护方法相比，对受保护区域的整个生态系统提供整体保护，被认为更具科学性，为许多国家采用。

盲目追求公海保护区面积不合理

　　设立海洋保护区是一个复杂的生物和社会现象，其保护范围的划定主要体现为海洋保护区的设计过程。这个过程需要以对海洋生物和生态的科学研究为基础，同时需要相关利益群体的广泛参与，以实现海洋保护区范围选择的科学性、有效性和可执行性。

　　在划定公海保护区范围的时候，生态学因素的考量至关重要。公海保护区的范围可大可小，但最重要的是符合生态系统整体性原则，盲目追求更大面积的海洋保护区并不是一种合理的选择。因此，要想实现对公海海洋保护区范围科学、合理地划定，加大对海洋生态系统的研究便成为首要之选。

　　各国在建立和管理国内海洋保护区的过程中，对海洋保护区的范围采取了灵活、弹性的标准，根据海洋保护区的目标、受保护的栖息地类型、当地社区的具体情况、可执行性标准等，进行海洋保护区的设计、选址。

　　但就目前来看，公海保护区的范围尚是一个未有定论的弹性问题，根据海洋科学研究的发展和人类对海洋的进一步认识，国际社会在建立公海保护区的过程中会进行逐案研究和考量。

设立国的权利和义务

　　公海保护区的设立需要以一定的条约机制为基础，设立国的权利和义务均基于条约的规定。目前，国际社会并未就公海保护区的议题制订任何公约或公约草案。笔者基于奥斯陆—巴黎公约具体内容的分析，作出如下探讨。

　　设立国的权利

　　一、可持续利用的权利。建立海洋保护区的目的在于实现对海洋环境和海洋生物多样性的有效保护，但除了在特定区域禁止开发利用外，海洋保护区并不绝对禁止可持续的利用。考虑到沿海国在公海上享有巨大的渔业和其他经济利益，公海保护区完全排除国家活动是不现实的，可行的方式是在保护区的基础上实现对海洋的可持续利用。在符合建立公海保护区的条约规定的条件下，特别是符合条约规定配额的基础上，设立国拥有可持续利用开发公海的权利。

　　二、执行与监督的权利。公海保护区的有效管理需要有拘束力的执行与监督机制，为此，建立公海保护区的条约往往建立委员会以推动保护区的建立和管理。在这一机制中，设立国也拥有执行与监督的权利。设立国可以在公海保护区派出执法船舶，对涉嫌违反保护区规章制度的作业船舶采取执法措施，而不论这些船舶的船旗国是缔约国，还是条约之外的第三国。对于其他设立国履行条约义务的情况，设立国之间可以通过要求公开信息、处罚拥有其国籍的违法船舶等措施行使监督的权利。

　　设立国的义务

　　一、防治陆源污染的义务。危害海洋环境的污染物大部分来自于陆地，特别是各沿海国的沿海岸地区。为此，设立国首先要在国内采取切实有效的措施有效防治陆源污染，包括制定和实施更加严格的环境保护标准、技术标准。

　　二、防治海洋活动污染的义务。海洋活动对海洋环境的破坏主要来自于船舶和资源开发。公海海洋保护区的设立除非完全避开商业航线，否则，来自船舶的污染将会是海洋保护区的潜在威胁。为此，各国在船舶设计、船舶运营等方面需要采取更加严格的措施，提高船舶的避险能力。至于开发海洋资源的活动，如开采海底矿产资源、石油资源等，需要实行更加严格的环境评价标准，并采取严格的预防措施，在技术不成熟的条件下禁止在海洋保护区内开展相关活动。

　　三、管制非法活动的义务。在公海上，船旗国管辖是公海执法的基本原则，公海保护区的建立在一定程度上会突破船旗国管辖的原则，但并不能免除船旗国管制拥有其国籍船舶的非法活动。为此，设立国需要在国内建立船舶在公海开展活动的登记制度，特别是登记在公海进行的渔业活动，防止本国渔船在公海进行过度的捕捞。在本国船舶在公海保护区开展非法活动时，需要采取有效的执行措施。同时，在采取执行措施的时候，对外国船舶不能采取歧视性的措施。

　　第三国的权利和义务

　　公海海洋保护区对条约之外的第三国权利和义务的影响是一个值得研究的问题。根据条约相对效力原则，条约对条约之外的第三国既不产生权利，也不发生义务，除非条约的规定成为国际习惯法规则。因此，条约之外的第三国根据现行国际法在公海上享有的权利会受到公海保护区制度的限制，而这种限制是否与现行国际法一致，尚未形成普遍的国际共识。

　　但如果公海保护区制度不能对条约之外的第三国适用，则设立公海保护区的目标将不易达成，也会削弱设立国保护海洋环境的热情。设立国在公海保护区或本国港口对第三国的船舶采取执法措施在实践中往往引起第三国的抗议，并容易产生争端。

　　为解决公海保护区制度与第三国的权利义务关系，建立公海保护区条约往往规定设立国需要与第三国协商、合作，以与现行国际法保持一致。《联合国海洋法公约》第192条、第194条规定了各国采取措施合作保护海洋环境的一般义务，生物多样性公约、1995年渔业协定对保护海洋生物资源的规定，联合国环境规划署、联合国粮农组织等对海洋保护议题开展的研究表明，国际社会采取更加有拘束力的措施保护海洋环境和海洋生物多样性是一种国际化的趋势，第三国有义务就此议题与设立国展开广泛的合作。

　　（作者单位：浙江工商大学国际法研究所）