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我国海洋管理主要法律法规

2020-10-16 11:25     来源:广西壮族自治区海洋局
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一、海洋环境保护

《中华人民共和国海洋环境保护法》--中国第一部综合性的保护海洋环境的法律

1.1983年3月1日《海洋环境保护法》正式施行,标志着我国海洋环境立法工作进入了一个新的历史时期。
    1982年8月23日
第五届全国人大常委会第二十四次会议通过《中华人民共和国海洋环境保护法》。这是中国第一部综合性的保护海洋环境的法律,该法于1983年3月1日施行。《海洋环境保护法》的公布和实施,标志着我国海洋环境立法工作进入了一个新的历史时期。

我国的海洋管理是从维护、保护海洋环境开始的。《海洋环境保护法》主要对防止海洋污染损害从法律上作了规定:一是防止海岸工程对海洋环境的损害,主要指在海岸建造港口、油码头和兴建入海口的水利工程等;二是防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染,主要指爆破勘探、钻井、试油、输油等;三是防止陆源污染物对海洋环境的污染,主要指向海洋排放污染物、在海岸滩涂设置废弃物堆放处理场等;四是防止船舶对海洋环境的污染;五是防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害,规定了向海洋倾倒废弃物的限制条件、申请、批准和监督的程序。

2.2000年4月1日起第一次修订后的《海洋环境保护法》正式施行,标志着中国海洋事业发展进入一个新的历史时期。
    1999年12月25日第九届全国人大常委会第十三次会议修订通过《海洋环境保护法》。这是该法自1982年出台后进行的第一次修订,对现行法作了较大的修改修订后的《海洋环境保护法》包括总则、海洋环境监督管理、海洋生态保护、防治陆源污染物对海洋环境的污染损害、防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害、防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害、防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害、法律责任、附则等共十章九十八条,修订后的《海洋环境保护法》于2000年4月1日起施行。它的颁布实施,标志着中国海洋事业发展进入一个新的历史时期。
    3.党的十八大作出了“加快推进生态文明建设”和“建设海洋强国”的重大部署,海洋生态环境保护在国家海洋管理和惠及民生方面起着至关重要的作用。于是,2016年11月7日,全国人民代表大会常务委员会通过了修订《中华人民共和国海洋环境保护法》的决定。基于上述理念,本次修改主要有3个方面亮点。

一是将生态保护红线和海洋生态补偿制度确定为海洋环境保护的基本制度。这既是现实需要,也体现了海洋生态环境保护理念从污染防治转变为生态保护,形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

二是首次以法律形式明确海洋主体功能区规划的地位和作用。通过海洋主体功能区规划的实施,引导海洋开发活动与资源环境承载能力相适应。

三是加大了对污染海洋生态环境违法行为的处罚力度。对环境违法行为的处罚不设上限,从原来发生海洋事故处罚金额上限30万,改为“根据事故等级分别处以事故直接损失百分之二十和百分之三十的罚款”,体现了用严格制度保护生态环境的中央精神。

4.初步形成了以《海洋环境保护法》为主体,以防止海岸工程、海洋石油勘探开发、船舶排污、海洋倾废、陆源排污等污染海洋环境的6个管理条例为基础,部门和地方规章为补充的海洋环境保护法规体系。

1983年12月29日国务院公布《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》。该法规定企业或作业者在编制油(气)田总体开发方案的同时,必须编制海洋环境影响报告书,并应具备防治油污染事故的应急能力。该条例自公布之日起施行。1985年3月6日,国务院发布《中华人民共和国海洋倾废管理条例》,严格控制向海洋倾倒废弃物,防止对海洋环境的污染损害。随着《海洋倾废管理条例》《防止船舶污染海域管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《海洋石油勘探开发化学消油剂使用规定》《海洋倾倒疏浚物分类标准》的相继出台,初步形成了以《海洋环境保护法》为主体,以防止海岸工程、海洋石油勘探开发、船舶排污、海洋倾废、陆源排污等污染海洋环境的6个管理条例为基础,部门和地方规章为补充的海洋环境保护法规体系。

5.2006年11月1日起施行的《防治海洋工程建设项目损害海洋环境管理条例》,是《海洋环境保护法》新修订后出台的首个配套条例,首次对“海洋工程”的概念、范畴进行了界定。
    2006年8月20日,国务院第148次常务会议审议通过《防治海洋工程建设项目损害海洋环境管理条例》,这是《海洋环境保护法》新修订后出台的首个配套条例。该条例确立了海洋工程建设前的环境影响评价制度,自2006年11月1日起施行。
  
《条例》共八章五十九条,包括总则、环境影响评价、海洋工程的污染防治、污染物排放管理、污染事故的预防和处理、监督检查、法律责任等。它是在认真总结海洋工程环境保护多年实践经验的基础上,遵循《海洋环境保护法》和《行政许可法》的规定,首次对“海洋工程”的概念、范畴进行了界定,明确规定由国家海洋行政主管部门负责全国海洋工程环境保护工作的监督管理,并完善了海洋工程建设前的环境影响评价制度,加强了对海洋工程建设、运行过程中污染损害的监管,明确了海洋工程运行后排污行为的监管,细化了海洋工程污染事故的预防和处理,设定了严格的法律责任,使贯彻落实海洋工程防治污染管理工作更加有法可依。进一步明确地将围填海、在海上修建人工岛、修建跨海桥梁、铺设海底管道等海洋工程纳入法制化管理轨道。强化对海洋工程的监管,不但对依法保护海洋环境,保持海洋经济健康可持续发展具有重要意义,同时也结束了我国海洋工程建设项目海洋环境保护管理无细化操作法规可依的局面。《条例》的出台,对落实科学发展观、构建和谐社会、发展海洋经济具有重要的现实意义和深远的历史意义。

注解:《条例》对海洋工程的界定:《条例》中规定:“本条例所称海洋工程,是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的,并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。具体包括:(一)围填海、海上堤坝工程;(二)人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程;(三)海底管道、海底电(光)缆工程;(四)海洋矿产资源勘探开发及其附属工程;(五)海上潮汐电站、波浪电站、温差电站等海洋能源开发利用工程;(六)大型海水养殖场、人工鱼礁工程;(七)盐田、海水淡化等海水综合利用工程;(八)海上娱乐及运动、景观开发工程;(九)国家海洋主管部门会同国务院环境保护主管部门规定的其他海洋工程。”

二、海域使用管理

1.《海域使用管理法》确立了三项基本制度,既海域权属管理制度、海洋功能区划制度和海域有偿使用制度。对促进我国海洋事业健康发展产生了重大的影响和作用。
  
2001年10月27日,第九届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《中华人民共和国海域使用管理法》,自2002年1月1日起施行。

《海域使用管理法》确立了三项基本制度,既海域权属管理制度、海洋功能区划制度和海域有偿使用制度。这三项制度构成了整部法律的核心框架,它的确立是对传统海洋管理理论的历史性突破。该法的颁布实施强化了海域国有地位,改变了过去我国海域使用上存在的无序、无度、无偿的“三无”状况,规范了用海秩序,对促进我国海洋事业健康发展产生了重大的影响和作用。
    2.
《海域使用权管理规定》首次对海域使用权招标、拍卖、转让、出租、抵押程序细化
   
2006年10月13日,国家海洋局出台了《海域使用权管理规定》。《规定》共8章55条,对海域法涉及的管理内容进行了全面规范,提出的管理措施较为具体。一是明确规定了海域使用论证的范围、主体、要求、论证资质单位和论证评审等。二是明确了用海预审的工作程序和原则。三是明确了海域使用申请审批制度,规定了管理权限、工作程序、工作内容及审查要求。四是对海域使用权的招标拍卖作了规定。五是明确了海域使用权转让条件、转让审批程序,及出租、抵押时对海域使用权人的要求等。

根据该《规定》,通过申请审批方式取得海域使用权的,申请人委托有资质的单位开展海域使用论证;通过招标、拍卖方式取得海域使用权的,组织招标、拍卖的单位委托有资质的单位开展海域使用论证。评审通过的海域使用论证报告有效期为3年。

《规定》中明确了用海预审的内容。《规定》指出,国务院或国务院投资主管部门审批、核准的建设项目需要使用海域的,申请人应当在项目审批、核准前向国家海洋行政主管部门提出海域使用申请,取得用海预审意见。地方人民政府或其投资主管部门审批、核准的建设项目需要使用海域的,用海预审程序由地方人民政府海洋行政主管部门自行制定。用海预审意见有效期2年。

《规定》要求,申请使用海域,除要提交海域使用申请书、申请海域的坐标图、资信等相关证明材料外,油气开采项目要提交油田开发总体方案;国家级保护区内开发项目要提交保护区管理部门的许可文件;存在利益相关者的,应当提交解决方案或协议。海域使用审批仍然沿用国家海洋局直接受理和属地受理、逐级上报这两种程序。

除国务院或国务院投资主管部门审批、核准的建设项目,国防建设项目,传统赶海区、海洋保护区、有争议的海域或涉及公共利益的海域,法律法规《规定》的其他情形外,同一海域有两个或者两个以上用海意向人的,海洋行政主管部门应采用招标、拍卖方式出让海域使用权。中标人、买受人应当持价款缴纳凭证和海域使用权出让合同,办理海域使用权登记,领取海域使用权证书。

海域使用权开发利用海域满1年、未改变海域用途、已缴清海域使用金、除海域使用金以外实际投资已达计划投资总额的20%以上、原海域使用权人无违法用海行为或违法用海行为已依法处理的,可以依法转让。海域使用权出租的,承租人应当按照海域使用权证书确定的面积、年限和用途使用海域。海域使用权取得时免缴或减缴海域使用金的,补缴海域使用金后方可出租、抵押。

3.我国海砂开采全面进入市场化配置

2012年12月28日国家海洋局下发了《关于全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权的通知》,决定自2013年1月1日起,在全国范围内实施以拍卖挂牌等市场化配置方式出让海砂开采海域使用权,通告发布之日起不再受理海砂开采海域使用申请。

通知规定海砂开采海域使用权由沿海省(区、市)海洋行政主管部门以拍卖挂牌等市场化方式依法出让,海砂开采海域使用权一次性出让年限最长不超过3年。沿海各省(区、市)海洋行政主管部门在编制出让方案前,应当对拟出让海域加强选址合理性分析,开展实地测量,组织开展海域使用论证和海洋环境影响评价工作。通知中还确定了禁止和严格限制海砂开采用海活动的区域,同时鼓励和引导发展深海海砂开采技术,促进海砂开采向深远海区域发展。

全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权标志着我国海域资源市场化工作迈出了坚实的一步,有利于全面深化海域资源市场化配置工作。全面实施以市场化方式出让海砂开采海域使用权,是海砂开采用海管理工作的现实需要,是防止海域使用审批中的不正之风和腐败行为的有效措施,是保障依法行政的必然选择。

4.《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》精简、优化海砂采矿权和海域使用权出让环节和办事流程。

2019年12月17日,自然资源部印发《关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》旨在切实解决海砂采矿权和海域使用权“两权”出让中不衔接、不便民的问题,适应机构改革后职能重构的要求,落实党中央、国务院关于推进政府职能转变、加快“放管服”改革部署,充分发挥市场在自然资源配置中的决定性作用,精简、优化海砂采矿权和海域使用权出让环节和办事流程。

改革的主要做法是:“两权”纳入同一招拍挂方案,竞得人只需签一个合同

海砂开采市场化出让制度改革的核心内容是将自然资源部权限内的采矿权出让委托省级自然资源主管部门实施,由省级自然资源主管部门将海砂采矿权和海域使用权“两权”纳入一个招拍挂方案并实行“净矿出让”,成交后省级自然资源主管部门与竞得人合并签订“两权”出让合同,并办理采矿许可证和不动产登记。本次改革的主要做法包括:

一是合并出让。明确自然资源部将海砂采矿权招拍挂出让工作委托省级自然资源主管部门具体实施,由省级自然资源主管部门将采矿权和海域使用权“两权”纳入同一招拍挂方案一并实施。竞得人可通过一次招拍挂同时取得采矿权和海域使用权两项权利。

二是优化程序。实施“净矿出让”制度,海域使用论证、开发利用方案等法定要件的编制、评审工作,由省级自然资源主管部门统一组织实施,统一纳入“招拍挂”方案,不再由市场主体自行组织开展,减轻其程序负担。

三是高效便民。“两权”出让招拍挂成交后,省级自然资源主管部门与竞得人只签订一个合同,包括海域使用权、海砂采矿权“两权”出让的内容。缴纳有关费用后,采矿许可证领取、海域使用权登记均由省级自然资源主管部门办理。

三、海岛保护管理
1.将海岛保护管理工作纳入了法制轨道

2009年12月26日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国海岛保护法》,自2010年3月1日起施行。该法规定,国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则。国务院和沿海地方各级人民政府应当将海岛保护和合理开发利用纳入国民经济和社会发展规划,采取有效措施,加强对海岛的保护和管理,防止海岛及其周边海域生态系统遭受破坏。该法的出台填补了我国海洋法规体系中岛屿法律的空白,对提升海岛法律规定的效力层次,对于维护国家的海洋权益和领海安全,保护海岛资源、维护海岛生态系统均有重要意义,将海岛保护管理工作纳入了法制轨道,对于保护海岛及其周边海域的生态环境,合理开发利用海岛资源,维护国家海洋权益具有十分重要的意义。
    (1)海岛保护法把海岛生态保护作为核心内容
   
首先,从第1条立法目的“为了保护海岛及其周边海域生态系统,合理开发利用海岛自然资源,维护国家海洋权益,促进经济社会可持续发展,制定本法”中,我们可以清楚地看出,保护海岛及其周边海域生态系统是制定这部法律的首要目的。其次,从管理体制的安排上,第5条第1款首先明确了管理部门的海岛及其周边海域生态保护职责,即“国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工,负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责,负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。”第三,海岛保护规划,是海岛管理的基础,而第8条规定的关于海岛保护规划应遵循的第一条原则就是“应当遵循有利于保护和改善海岛及其周边海域生态系统,促进海岛经济社会可持续发展”,说明了海岛保护规划首先应当考虑的是海岛及其周边海域的生态系统保护问题。第四,特别需要说明的是,这部法律的第三章第二节专门设置了“有居民海岛生态系统保护”的内容,从第23-27条,共计5个条款,对有居民海岛生态系统保护问题做出了较为充分的规范;同时,该章第三节,对无居民海岛及其周边海域的生态系统保护问题也做出了充分的规定。这一章的上述规定,使得海岛生态系统保护法律规范有了较为充实、具体的内容。第五,为了保障上述条款的有效实施,在该法第四章监督检查的规定中,明确提出了“海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查”的要求;第五章罚则即“法律责任”中,设置了较多对海岛及其周边海域生态系统保护的条款内容,在这一章第44-55条共计12条的内容中,第45-50条和第55条第2款,共计7个条款的内容,均涉及有关海岛及其周边海域生态系统保护问题,为海岛及其周边海域生态系统保护提供了充分的法律强制力保障。

(2)海岛保护立法有利于促进我国经济、社会的可持续发展

近年来,我国的海洋经济有了较大发展,但在发展海洋经济的同时,由于没有处理好眼前利益与长远利益的关系,使得海洋环境遭到较大破坏,海岛破坏也较为严重。任其这些状况发展下去,将不利于我国海洋生物产业、渔业和旅游产业及其他海洋产业的发展。为此目的,海岛保护法在促进经济社会可持续发展方面设置了较多条款,规定了较多内容。

首先,在法律的第1条立法目的中即明确:“为了……合理开发利用海岛自然资源,……,促进经济社会可持续发展,制定本法”。这是海岛保护立法的第二个重要目的。第二,该法第3条明确规定:“国家对海岛实行科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则”。这即是明确了,在保护优先的前提下,国家促进海岛合理开发和永续利用活动;第8条第2款同样把“促进海岛经济社会可持续发展”作为海岛保护规划的重要原则之一。第三,该法中明确禁止或者限制炸岛、炸礁、填海连岛活动的诸多规范内容,其重要目的和追求的结果就在于保护海洋生物产业、海洋渔业和海洋旅游业赖以生存发展的基础。第四,在该法第三章第三节“无居民海岛的保护”内容中,对海岛利用活动在实体和程序上均作出了规定。无居民海岛开发利用审查批准的具体办法,由国务院规定等。第五,法律的第四章从加强监督检查方面对保证合理利用海岛资源,促进经济社会可持续发展发面做出了具体明确的规定。第六,为了保证合理利用海岛资源,促进经济社会可持续发展,法律的第五章罚则即法律责任部分设置了相应的强制性条款予以保障,第50条、第53条等条款作出了相应的规定。 

2.无居民海岛属于国家所有
   
海岛保护法第4条规定:“无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”我国这次海岛保护立法之所以明确无居民海岛权属问题,主要是因为我国沿海一些地方的个别人错误地以为我国的无居民海岛为无主物,其理由是我国任何法律没有对无居民海岛权属问题做出明确规范。而事实上,我国宪法对此已经做出了原则性的规范,即第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”无居民海岛属于本条中未予明确列出,但包含在这个“等自然资源”含义中的自然资源,因此属于国家所有是较为明确的。但是,尽管宪法的这一规定是较为清楚的,仍然引起学术界和社会上对这一规定的争议,此次海岛保护立法对这个问题做出了明确的法律规范。

3.《无居民海岛开发利用审批办法》明确了无居民海岛开发利用的基本原则和审批权限,对申请受理、审查、批复、登记环节作出了规定。

2016年12月26日,经国务院同意,国家海洋局印发《无居民海岛开发利用审批办法》,自2016年12月26日起实施,国家海洋局2011年印发的《无居民海岛申请审批试行办法》同时废止。

《无居民海岛开发利用审批办法》是为加强无居民海岛保护与管理,规范无居民海岛开发利用审查批准工作而制定的法规。该《办法》共4章25条,明确了无居民海岛开发利用的基本原则和审批权限,对申请受理、审查、批复、登记环节作出了规定。

《办法》提出,无居民海岛开发利用要遵循科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则,要求全面落实海洋生态文明建设要求,鼓励绿色环保、低碳节能、集约节约的生态海岛开发利用模式。

《办法》规定,涉及利用领海基点所在海岛、国防用途海岛、国家级海洋自然保护内海岛,填海连岛造成海岛自然属性消失的,导致海岛自然地形、地貌严重改变或造成海岛岛体消失的以及国务院规定的其他用岛,由国务院审批,其他由省级政府审批。

《办法》规定,单位和个人申请开发利用无居民海岛,需提交无居民海岛利用申请书、具体方案和项目论证报告;报国务院审批的,由国家海洋局受理,其他的由省级海洋主管部门受理。受理机关负责对申请材料进行审查,包括专家评审、公示、征求意见和集体决策等环节;需要听证的,应当按照规定召开听证会。审查结束后,受理机关提出审查意见,分别向国务院或省级政府报批。

《办法》规定,国务院批准的用岛,由国家海洋局负责印发用岛批复文件;省级政府批准的用岛,由省级海洋行政主管部门负责印发批复文件。用岛单位和个人应按照有关规定缴纳无居民海岛使用金,并按照不动产统一登记有关规定办理不动产登记手续,领取不动产权属证书。《办法》还对用岛确权面积、期限等作出了规定,并对已批准的用岛活动,要求开展监视监测和评估。

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